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摘要：土地是农业的最基本生产资料,作为一种生产要素,只有合理流动,才能提高使用效率。由于我国农村土地制度不完善等原因,土地流转过程中还存在各种问题。解决这一问题的基本路径是完善我国农村土地承包经营权权能,对土地流转机制进行严格的制度匹配,规范土地流转程序,严禁擅自改变耕地用途,合理确定土地流转周期和流转进程。
关键词：土地流转机制承包经营权农民权益农村土地制度
农村土地流转的直接目的在于发展农村经济，提高农民收入，改善民生，刺激国内需求，那么，如何才能达到这样的效果呢？放手让城市资本进入，只会让资本大鳄不断侵蚀广大农民赖以生存的土地，置民生于险境。不断强调政府干预，则有悖于建立服务型政府，也与市场经济的规律不符。完全让农民自己当家，以他们目前对市场的了解和自身利用土地的水平，很难真正建立起一个规范的土地流转市场。由此可见，要想农地流转达到预期目的，通过以上三种途径都是不可能实现的。面对目前我国土地流转的现状，有必要建立起一整套新的农地流转模式，而这个模式的核心在于培养一批有专业水准和高度职业道德的农地流转的职业经理人。专门的农地流转经理人作为农民利益的专门维护者，他们有足够的知识和力量与强大的城市资本相抗衡，可以让农地流转的效益规模化、市场规范化，让广大农民从中获益。农地流转职业经理人在帮助农民进行农地流转，维护农民利益的同时，也帮助政府改善了民生，规范了市场。
1 我国当前关于农村地权设定的立法现状 1982年《宪法》第10条第4款严格规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。1986年颁布的《民法通则》第80条也规定:“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。这表明在80 年代中前期中国对于农村集体所有土地都是禁止流转的。1988年宪法有关条文规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这在立法上第一次明确了农村土地流转的合法地位。
同年修订的《土地管理法》第2条也增加了“土地的使用权可以依法转让”的`条文。自2003年3月1日起施行的农村土地承包法,以法律形式赋予了“农民长期而有保障的土地使用权”,其中第十六条规定, 承包方享有三个方面的权利: 依法享有包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品; 承包地被依法征用、占用的, 有权依法获得相应的补偿; 法律、行政法规规定的其他权利。与此相对应的是,承包方也要承担三个方面的义务:维护土地的农业用途,不得用于非农建设; 依法保护和合理利用土地, 不得给土地造成永久性损害; 法律、行政法规规定的其他义务。2007年10月1日起实施的《物权法》第61条规定:城镇集体所有的不动产和动产,依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。第128条则规定:土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定, 有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。显而易见,该法律文件所调整的对象亦仅限于土地承包经营权的流转,也就是其流转不得改变承包土地的农业用途, 对于由农地向集体非农建设用地、国有土地方面的流转未予涉及。
由上观之,尽管中国农村土地流转的法律规范经历了一个从无到有,从不规范到日渐规范的过程。但由于在农村家庭承包经营责任制的长期发展中较少考虑法律因素,加之我国现行法律体系中没有土地承包经营和流转的中央立法, 也没有专门的地方规章,因此农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性,土地纠纷日渐增多, 侵权行为时有发生。即使如上所述我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》中有规定, 但诸多规定过于笼统, 有关内容和程序不够明确具体, 缺乏可操作性, 导致许多地方出现有法难依的现象。
2 当前实施农村土地流转面临的法律难题
土地流转的试点工作, 早在几年前已在许多省、市开始进行, 但从这些试点地方近几年的实践看, 土地流转在当前都面临以下这些法律难题。
2.1农村土地承包权存在法律缺陷
农村土地承包权存在法律缺陷, 不利于农村土地的有效流转《农村土地承包法》把农民的土地使用权界定为物权,把对土地的占有、使用、转让、继承等权利都赋予了农民。但这部法律又规定农民的土地使用权不准抵押, 对农村土地流转市场进行了限制, 农民拥有的土地承包经营权只是一种不完整的产权,农民不能方便地转移成货币, 不能用作申请贷款的抵押品, 客观上不利于土地资源的优化配置和农村非农产业的发展。另一方面, 法律规定农村集体拥有土地所有权,但由于现实生活中农村集体对土地所有权管理缺位,客观上导致了土地所有权主体虚置。此外, 对承包土地因公益性建设、自然灾害、退耕还林等造成的耕地丧失或减少, 怎样相应变更土地承包合同, 也没有做出具体规定。
2.2农村土地流转行为很不规范
农村土地流转行为很不规范, 农民的利益难以得到有效保护从目前农村土地流转情况来看, 不同程度地存在随意性和盲目性、违背农民意愿强制推行土地流转、流转的组织化程度低、流转合同不完善等问题。一些公司进入农业生产领域, 大量低价收购农民土地, 有的基层组织和干部通过土地“反租倒包”谋利,房地产开发中非市场化出让大量土地,土地征用及其利益分配不透明等, 不但导致大量改变土地用途的问题, 而且导致农民利益受损。
3 完善农村土地流转制度的几点立法建议 目前在一些地方, 由于农村税赋的取消, 中央及地方对“三农”反哺的加强,农村工作“第一难”已从过去的收费转变为土地流转,由此可见对土地流转需要区别对待。然而在风潮下,很可能发生地方政府赶时髦一哄而上,极容易对农民利益造成损坏。虽然《决议》已经明确了“依法自愿有偿”的原则,并强调了“土地承包经营权流转, 不得改变土地集体所有性质, 不得改变土地用途, 不得损害农民土地承包权益”。但因为《决议》面向宏观, 还需要一部细则来规范、指导操作。因此, 当前土地流转需要通过法律来规范, 惟有如此, 才能防止地方政府盲目把土地流转面积当成政绩,从而才能最大可能地保护农民利益。土地流转立法能够有效规范流转行为, 充分保证“依法自愿有偿”原则, 保护耕地红线, 防止土地用途被改变。对于地方政府来说, 也能从中找到依据, 从而有效指导流转,防止一不小心误入雷区。
金融机构肯定要考虑交易风险,当要求农民提供担保时,农民拿什么担保? 这不利于农民致富和农村经济发展,应该鼓励支持各地探索宅基地流转和抵押办法。同时, 土地管理法、物权法等法律也要应形势要求进行修改。其实三中全会公报,在某种意义上进一步明确了物权法第一百五十三条的立法含义。“比如‘适用土地管理法等法律’, 当时这么写就是为了推动土地管理法适应形势要求进行修改,从而为调整农村的土地制度提供一个法律根据。”因此,立法部门在这个公报出台后, 土地管理法的相关修改工作也一定要参照公报中提出的事项和要求进行修订。而物权法对这些问题都留出了空间,只要土地管理法修改了,到时物权法再适用这部法律就没问题了。”
因此国家要适时地修改、完善及制定有关农村土地流转的法律、法规, 为农村土地流转提供切实可行的法律保障。比如要修改与《宪法》不协调的有关法律表述,如现行《土地管理法》63条可改为“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设;但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地土地使用权可依照法律规定发生转移”, 从法律层面允许农村土地流转; 同时也要加快相应实施条例
出台,以便于实际操作管理。另外, 在我国大多数地方政府或法院有关机构尚未形成处理土地流转纠纷的规范化制度,也缺乏相关的法律条文与仲裁根据。因此,必须进一步制定仲裁土地经营权流转纠纷的相关法律法规, 完善相关的争端处理机制, 为解决土地流转纠纷提供法律援助。
[1] 王关区
[2] 蒋满元
[3] 田伟
[4] 王曦
[5] 胡立心
[6] 啸风
[7] 封玲 参考文献 论草原生态经济系统的机制 广播电视大学学报 农业生产经营的外部性问题与农业保护政策选择 建立农村商品经济的新秩序 当代中国农村土地法律制度发展研究 南京师范大学 2009年 从“两权分离”谈完善企业承包经营责任制 青岛理工大学学报 2009年03期 探索土地流转机制 安徽日报 2001年 玛纳斯河流域农业开发与生态环境变迁研究 南京农业大学 2009年